Trouw, 29-08-2007

Bert van den Braak (wetenschappelijk medewerker Parlementair Documentatiecentrum Universiteit Leiden)

Voor EU-referendum moet je de Grondwet wijzigen

Hoezo een referendum over het nieuwe Europese Verdrag? De kiezer mag zich in Nederland niet uitspreken over herziening van de Grondwet.

De Raad van State brengt voor Prinsjesdag advies uit over het wel of niet houden van een referendum over herziening van het Europese Verdrag. De Raad deed dat eerder in 2003 bij het initiatiefvoorstel over het raadplegend referendum over de Europese Grondwet. Op dat advies was het nodige af te dingen en het is maar de vraag of de Raad de moed heeft terug te komen op haar eerdere fout.

Kern van het advies in 2004 was dat kiezers zich kunnen uitspreken over herziening van de Nederlandse Grondwet. Nu er een Europese (’hogere’) Grondwet kwam – redeneerde de Raad, moesten de kiezers ook daarover worden geraadpleegd.

Maar kiezers kunnen zich natuurlijk helemaal niet uitspreken over herziening van de Nederlandse Grondwet. Formeel hebben kiezers dat recht ook niet. De Grondwet bepaalt immers alleen dat na aanvaarding van voorstellen tot grondwetsherziening de Tweede Kamer wordt ontbonden en nieuwe verkiezingen plaatsvinden.

In 1848, toen die bepaling werd opgenomen, leefde ongetwijfeld de gedachte dat kiezers dan mede op grond van de herzieningsvoorstellen hun stem zouden bepalen. We kenden toen een districtenstelsel waarin slechts enkele kandidaten met elkaar in het strijdperk traden. Je kon dus als kiezer bewust op een voor- of tegenstander van de herziening stemmen.

De grondwettelijke praktijk sinds 1848 heeft echter uitgewezen dat kiezers zich niet kunnen uitspreken over grondwetsherziening, omdat er geen middel is om een eenduidige keuze vast te leggen. In 1887 (bij de eerste omvangrijke herziening) lagen elf herzieningsvoorstellen voor over uiteenlopende onderwerpen. Een kandidaat kon vóór wijziging van het hoofdstuk over de Staten-Generaal zijn, maar tegen herziening van de bepalingen over de defensie. Hoe moest een keuze voor of tegen de herziening worden uitgebracht?

Het probleem werd door de komst van partijen en de invoering van de evenredige vertegenwoordiging nog groter. Bovendien werden ontbindingsverkiezingen steeds gecombineerd met gewone verkiezingen, waarin allerlei andere onderwerpen spelen.

Bij de Grondwetsherziening van 1983, waarvoor in 1981 verkiezingen werden gehouden, waren er liefst 34 wetsvoorstellen aan de orde, variërend van het voorzitterschap van de Verenigde Vergadering tot opneming van het anti-discriminatiebeginsel. Over sommige onderwerpen (zoals het verlenen van kiesrecht aan buitenlanders) waren partijen ook nog eens intern verdeeld. Hoe moest (of moet) de kiezer door het uitbrengen van zijn stem op een partij laten blijken wat hij of zij van ’de’ grondwetsherziening vindt? Er is dan ook nog nimmer door kiezers op enigerlei wijze een uitspraak gedaan over herziening van de Nederlandse Grondwet.

Maar als kiezers zich daar niet over kunnen uitspreken, waarom zouden ze dat dan wel moeten kunnen bij de Europese Grondwet of bij herziening van het Europees Verdrag?

Het is op z’n zachtst gezegd wonderlijk dat de Raad van State als rechtvaardiging voor het referendum, het argument heeft aangevoerd dat er een parallel bestaat tussen de procedure bij herziening van de Nederlandse en de Europese Grondwet. Als die parallel al bestaat dan zou bovendien ontbinding van de Tweede Kamer toch eerder in aanmerking komen dan invoering van een oneigenlijk (’grondwetsvreemd’) instrument. Maar, stelde de Raad ook in haar advies: verkiezingen leveren eigenlijk geen duidelijke uitspraak op!

Het mogelijk maken van een uitspraak door een referendum brengt een fundamentele wijziging aan in ons staatsbestel. Dat mag uiteraard (ik ben er niet voor), maar ook daarvoor hebben we spelregels. Dat kan namelijk alleen door herziening van de Grondwet en daarvoor geldt de bekende procedure van twee lezingen, tussentijdse verkiezing van de Tweede Kamer en gekwalificeerde meerderheid bij die tweede lezing. Het argument dat het slechts om een raadplegend referendum gaat, kan gelet op de uitkomst van 2005 moeilijk worden volgehouden. Inmiddels weten we beter. Reden temeer om voor er weer een referendum komt dat eerst netjes vast te leggen in onze eigen Grondwet volgens de daarbij geldende procedure. Zou de Raad van State durven in die zin te adviseren?