Artikel Locomotie, april 2007

Boekbespreking

Opiniepeilingen en de wil van het volk

door Arjen Nijeboer

Sinds medio jaren ’90 laat de Nederlandse overheid steeds vaker onderzoeken hoe het eigen beleid valt onder de bevolking. De opkomst van Fortuyn heeft dit proces in een stroomversnelling gebracht. Wil Tiemeijer schreef hierover een lijvige, kritische studie: Wanneer zijn opiniepeilingen zinvol? Kan hiermee ‘de kloof’ tussen politici en burgers worden overbrugd? Kunnen burgers wel oordelen over complexe zaken?

In december 2001 meldde de Volkskrant dat het kabinet-Kok sinds jaren ‘geheime peilingen’ liet uitvoeren rond moeilijke dossiers. De resultaten hiervan werden niet publiek gemaakt, maar (kennelijk) gebruikt door het kabinet om beleid eventueel bij te stellen of anders te presenteren. Kennis is immers macht.

Na Fortuyn wilde het kabinet-Balkenende het allemaal anders doen. Het zou deze politici niet nog een keer gebeuren dat ze zo verrast werden door massale onvrede onder de kiezers. De vinger moest aan de pols van het volk worden gehouden. Dus werd de Belevingsmonitor opgezet, een grootschalig onderzoek van alle ministeries gezamenlijk. Vanaf februari 2003 werd door Market Response een representatieve groep Nederlanders gevraagd wat zij vonden van allerlei aspecten van het Nederlandse overheidsbeleid: de kwaliteit van het openbaar vervoer, de beloning van leraren, geluidsoverlast door luchtverkeer en het tempo van aflossing van de staatsschuld.

De uitkomsten waren dramatisch. Het kabinetsbeleid kreeg zware onvoldoendes. Op veel punten bleek tachtig procent van de burgers ontevreden. Tiemeijer, beleidsadviseur bij het ministerie van Onderwijs en een dag per week verbonden aan het Sociaal en Cultureel Planbureau, laat zien waarom de Belevingsmonitor zo gebrekkig was opgezet dat hij wel moest mislukken. Burgers konden bijvoorbeeld alles tegelijk vragen, zonder zich te bekommeren om de haalbaarheid: maatregelen die veel geld kosten (zoals kleinere klassen) èn een lager overheidstekort, een schoner milieu èn economische groei, enzovoort. Als dan het verlanglijstje van de burgers vergeleken werd met het daadwerkelijke kabinetsbeleid, dan schoot dit uiteraard tekort. Na 6 maanden werd de Belevingsmonitor geëvalueerd. Er werd hierbij door betrokkenen terecht gesproken van “masochisme” en de zaak werd al in oktober 2003 stopgezet.

Een ander geval dat Tiemeijer behandelt is de Onderwijsmeter, een jaarlijks opinieonderzoek van het ministerie van Onderwijs naar hoe de bevolking het onderwijs ervaart op punten als de grootte van de klassen, lesinhoud en persoonlijke aandacht voor leerlingen. Hieruit bleek dat burgers doorgaans goede cijfers gaven aan de school van hun eigen kinderen, maar negatief waren over het onderwijs in het algemeen. Dit fenomeen – tevreden met het eigen leven maar negatief over de samenleving – komt tegenwoordig vaker voor.

Dit zijn voorbeelden van onbedoelde, negatieve bijeffecten van opiniepeilingen die we volgens Tiemeijer – terecht – onder ogen moeten zien, opdat peilingen alleen gebruikt zullen worden in de juiste gevallen. Een burger die wordt gebeld door een marketingbureau voor zijn mening over onderwerp X, heeft zich niet kunnen informeren en ook niet kunnen discussiëren met anderen. Hij kan zijn hele verlanglijstje op tafel leggen, zonder rekening te houden met bijvoorbeeld beperkte budgetten, of de onderlinge afhankelijkheid van twee zaken. Kleine variaties in de vraagstelling of de volgorde van de vragen blijken aanzienlijke effecten te hebben op de uitkomsten. De meeste burgers denken genuanceerd, of verbinden voorwaarden aan hun keuze, maar kunnen die nuanceringen en mitsen niet kwijt omdat er (bij kwantitatief onderzoek) maar een paar antwoorden mogelijk zijn in de trant van ja of nee. Kwalitatief onderzoek heeft dat nadeel veelal niet, maar de kwaliteit daarvan staat of valt met de kwaliteit van de onderzoeker.

Tiemeijer pleit er met name voor om opiniepeilingen alleen te houden over zaken die de eigen leefwereld van de burger betreffen. Je kunt hem wel vragen wat de problemen zijn die hij zelf ervaart, maar vraag hem niet naar problemen in de samenleving at large, want daarover heeft hij geen overzicht, en vraag hem ook niet naar oplossingen, want daarvoor is technische kennis nodig die een burger doorgaans niet in huis heeft. Een ander terrein waarop opiniepeilingen nuttig zijn, is dat van omstreden morele dilemma’s als abortus en euthanasie, omdat burgers hieromtrent niet van mening zullen veranderen als ze meer informatie krijgen.

Fundamentele aannames

Tiemeijer snijdt veel interessante thema’s aan. Hij haalt er klassieke en moderne filosofen bij en zijn feitelijke reconstructies van zaken als de Belevingsmonitor zijn erg lezenswaardig. Toch bevat zijn betoog op cruciale onderdelen aanvechtbare aannames en logische fouten, waardoor sommige conclusies mank gaan.

Ten onrechte trekt Tiemeijer zijn betoog over opiniepeilingen zonder meer door naar directe democratie, waar hij zich gepassioneerd tegen uitspreekt (het hele eerste deel gaat over directe en representatieve democratie). Directe democratie moet volgens hem vermeden worden om dezelfde redenen als peilingen te vermijden zijn, maar zoveel verstand als hij heeft van de laatste, zo weinig weet hij van de eerste. Zijn omvangrijke bibliografie bevat geen enkel standaardwerk op dit terrein. Zijn uitgebreide omschrijving van directe democratie baseert hij bijna uitsluitend op de 18e eeuwse filosoof Rousseau, en hij verwijst geen moment naar moderne direct-democratische stelsels zoals die nu bijvoorbeeld in Zwitserland of tientallen Amerikaanse deelstaten bestaan. Hierin bestaan weliswaar parlementen, maar kunnen burgers op ieder gewenst thema het parlement corrigeren en zelf volksinitiatieven lanceren, met bindende beslissingen en bijna altijd zonder opkomstdrempels. De dagelijkse beslissingen laten burgers over aan politici, maar de belangrijke en omstreden beslissingen nemen ze zelf.

Had hij wel naar de moderne ervaringen gekeken, dan had hij essentiële verschillen tussen poll driven government en directe democratie opgemerkt. In een moderne directe democratie staan alleen die zaken op de agenda die mensen zelf aanwijzen. Belangengroepen moeten eerst een aanzienlijke handtekeningendrempel halen om een volksstemming aan te vragen. Daardoor komen alleen die zaken op de agenda die mensen belangrijk vinden, en waarop ze bovendien vinden dat het parlement niet langer representatief opereert. Bij opiniepeilingen door de staat, waarop Tiemeijer zich specifiek richt, zijn het de politici die de onderwerpen bepalen.

Ten tweede is er rond referenda een meer of minder sterk publiek debat dat weken, zo niet maanden duurt. Er komt veel informatie op tafel doordat deskundigen en allerlei organisaties zich uitspreken, en burgers bespreken het thema onderling. Er is nooit zo intensief over Europese integratie gedebatteerd in Nederland als de maand voorafgaand aan het referendum over de Europese Grondwet. Bij opiniepeilingen daarentegen worden burgers geïsoleerd ondervraagd, zonder debat.

Ten derde zijn de ‘vraagstellingen’ in een moderne directe democratie niet vrijblijvend en in de lucht zwevend. Er staan ofwel door het parlement aangenomen wetten op de agenda, en deze zijn vele malen geamendeerd en houden – als het goed is – rekening met alle budgettaire en andere randvoorwaarden. Ofwel er staan volksinitiatieven op de agenda – door burgerorganisaties gemaakte voorstellen – en in de praktijk gaat hier een lang voortraject van overleg met de politiek en andere organisaties aan vooraf, waardoor deze ook gebalanceerd zijn. Bovendien is de stemming niet vrijblijvend: aangenomen voorstellen worden daadwerkelijk uitgevoerd. Als burgers dus stomme beslissingen nemen, merken ze de gevolgen snel genoeg en zullen ze de volgende keer wijzer beslissen.

In feite zitten burgers in zo’n systeem in dezelfde positie als politici. Ze hebben principieel dezelfde rechten en hebben dezelfde dilemma’s. Want in tegenstelling tot wat Tiemeijer suggereert, zijn politici geen specialisten, maar net als burgers generalisten. Ze zijn net als burgers slechts deskundig op één of enkele terreinen, maar moeten continu stemmen over alle mogelijke onderwerpen. Om dat mogelijk te maken gebruiken ze, net als burgers, short cuts (bijv. advies van deskundigen) om efficiënt aan de juiste informatie te komen. Wanneer je opiniepeilingen zou houden onder politici over onderwerpen die voor hen niet belangrijk zijn, en waarover ze zich niet geïnformeerd hebben, dan krijg je ook onbruikbare uitkomsten. Dat heeft niets te maken met het burger of politicus zijn. Politici en burgers zitten veel meer in hetzelfde schuitje dan Tiemeijer suggereert.

Tiemeijer haalt het ene na de andere, reeds lang weerlegde misverstand omtrent directe en representatieve democratie aan. Een daarvan is de stelling dat directe democratie gelijkstaat aan stemmen op het marktplein, en dus alleen mogelijk is in kleine staten. Dat is al 150 jaar achterhaald. In het revolutiejaar 1848 besloten de burgers van het kanton Zürich om hun volksvergadering op het marktplein in te ruilen voor een referendumsysteem. Dit is sindsdien in heel Zwitserland ingevoerd en blijkens onderzoek van politicologen als H.P. Kriesi en economen als B.S. Frey werkt dit heel aardig. Hierbij zijn er alleen direct-democratische stemmingen als burgers daar via handtekeninginzameling actief om vragen. Zo niet, dan ligt het mandaat om te beslissen automatisch bij het parlement. Een efficiënt systeem, omdat er enerzijds een permanente club is die de middelen had om zich goed in dagelijkse zaken te verdiepen, maar anderzijds de burgers steeds op elk concreet onderwerp de eindbeslissing kunnen blijven nemen. Hoewel de burgers dus in 99 procent van de gevallen de facto kiezen om te delegeren – er hebben op federaal niveau sinds 1848 ruim 500 referenda plaatsgevonden – zijn ze toch soeverein. Juristen noemen dit attributie: het recht om beslissingsbevoegdheden te delegeren en weer terug te halen. (Merk op dat dat recht in een vertegenwoordigend systeem niet bij de burgers ligt: deze beslissen nooit over wetten of grondwetten waarin de delegatie geregeld wordt, maar wijzen alleen de politici aan die daarover beslissen, en deze kunnen structureel tegen de meerderheid van de burgers ingaan. De politici kunnen bij een volgende stembeurt worden vervangen, maar dit voorkomt niet dat de nieuwe politici ook weer wetten aan de meerderheid zullen opleggen.) Ze laten dus die zaken aan het parlement over die technisch en onomstreden zijn, of die door het parlement naar tevredenheid worden afgehandeld. Maar zodra het parlement bij een belangrijke zaak een andere kant op wil dan de burgers, kunnen zij de hand opsteken ten teken dat over dít onderwerp direct door de bevolking moet worden beslist. Volgens Tiemeijer is er in een directe democratie per definitie geen representatie, maar dat is historisch en logisch onjuist: zelfs in Athene en in de Germaanse volksvergaderingen was er een vorm van representatie, al was het beperkt tot beleidsvoorbereidende of uitvoerende lichamen. Het gaat er niet om dat er niet zulke lichamen zouden mogen zijn, het gaat erom dat die lichamen geen concrete wetten moeten kunnen doordrukken tegen de wil van de meerderheid van de bevolking in. Als de bevolking steeds het laatste woord kan hebben wanneer zij dat wil, dan is de volkssoevereiniteit een feit.

In een soortgelijk misverstand redeneert Tiemeijer tegen directe democratie met het argument dat een burger toch wil dat een politicus zijn kennis gebruikt om de burger voor valkuilen te behoeden die die laatste niet kan zien. Net zoals een burger niet aan zijn belastingadviseur opdraagt wat te doen, maar juist verwacht dat de belastingadviseur werkt vanuit zijn betere kennis. Maar dat is geen geldige vergelijking. De belastingadviseur kan niet voor mij beslissen, hij geeft mij alleen het best mogelijke advies maar uiteindelijk beslis ik over mijn eigen belastingaangifte. Bovendien zijn er veel belastingadviseurs waaruit ik kan kiezen, en alleen daarom al zal hij zijn best doen mij zo goed mogelijk te bedienen. In een representatief systeem adviseren de politici niet alleen, maar nemen zij ook de beslissingen over de hoofden van hun ‘klanten’ heen. Dat is te meer een probleem omdat er in een bepaald gebied maar één staat is. Omdat er feitelijk geen concurrentie is tussen staten die ervoor zorgt dat deze zich ten opzichte van de burgers goed zullen gedragen, resteert slechts één mogelijkheid: de burgers steeds de eindbeslissing laten nemen, als ze aangeven dat te willen.

Volgens Tiemeijer is de visie van de staat als uitvoerder van de wil van de bevolking niet houdbaar, omdat burgers onderling tegenstrijdige willen hebben die ervoor zorgt dat er geen ‘algemene wil’ kan ontstaan (Rousseau’s volonté générale). Dit zorgt volgens Tiemeijer bovendien voor permanente strijd, en ondergraaft democratie. Maar die algemene wil is een idée fixe, een onbestaand iets. De praktische oplossing ligt in de, toch niet onbekende, meerderheidsregel. Omdat unanimiteit doorgaans niet haalbaar is, moeten besluiten gewoon door een (gekwalificeerde) meerderheid worden gesteund. Dit gaat voor representatieve besluiten net zo goed op als voor directe-democratische. Daarbij komt nog dat divers onderzoek aantoont dat mensen meer hechten aan de eerlijkheid van besluitvormingsprocedures dan aan de uitkomsten daarvan. Mensen leggen zich doorgaans gemakkelijk bij een uitkomst neer als zij het proces volgens welke die uitkomst tot stand kwam, eerlijk vinden. Zo pleit niemand in Nederland nog voor de Europese Grondwet in z’n oude vorm, hoeveel voor het referendum 85 procent van het parlement daar achter stond.

De kern van het probleem ligt echter in Tiemeijers basale visie op de staat. Hij spreekt zich uit voor “social engineering” (p. 93). Voor hem is het een hoofdvraag “hoe de staat het gedrag van onderdanen zo effectief mogelijk kan beïnvloeden in de door de volksvertegenwoordiging bepaalde richting”; hiertoe moet de staat “sociale technologie” ontwikkelen waarvan opinieonderzoek dan een onderdeel is (p. 96). Overal in het boek argumenteert Tiemeijer dat de staat meer zicht heeft op wat (technisch) juist is dan burgers, en daarom ‘in ieders belang’ de vrijheid moet hebben om dit technisch juiste inzicht te realiseren, eventueel tegen de korte-termijnwensen van de burgers in. Tiemeijer zegt weliswaar dat politici die tegen de burgers ingaan, wel altijd hun acties moeten kunnen verantwoorden in termen van de belangen van hun achterban. Maar dát is nooit het probleem. Politici hebben achteraf altijd de mooiste verklaringen voor hun handelen. Het probleem is alleen dat burgers het er in een aantal gevallen niet mee eens zijn, en dan geen mogelijkheden hebben om politici te corrigeren.

Een aanhanger van de klassiek-democratische traditie zou het doel van de staat eerder definiëren als de vrijheid van de burgers, in ziet in de vrijheid het goede belichaamd. De burgers richten gezamenlijk een staat op teneinde een rechtssfeer voort te brengen die de vrijheid van een ieder garandeert. De burgers hebben het recht om met hun staat te doen wat zij willen, omdat zij de oprichters zijn van de staat, de doelstellingen van de staat aangeven en zij de middelen voortbrengen die de staat nodig heeft bij het realiseren van die doelen. De staat streeft daarbij niets voor zichzelf na, is geen doel op zich, maar is alleen ‘middel tot’. Burgers hebben het recht om fouten te maken. Net zoals ik het recht heb om een slechte computer te kopen nadat ik welwillend het advies van een computerverkoper (die veel meer verstand heeft van computers, maar ook gewoon een belang heeft) heb aangehoord. De vrijheid is, als fundamentele menselijke behoefte, veel belangrijker dan dat wetje x of maatregeltje y doorgang vindt.

Tot slot: het boek is met bijna 600 pagina’s veel te lang. De meeste ideeën in het boek zijn vrij eenvoudig en hadden ook in de helft van de lengte kunnen worden uitgewerkt. Dat was de helderheid ten goede gekomen.

W.L. Tiemeijer, “Het geheim van de burger. Over staat en opinieonderzoek”, Amsterdam: Aksant, 2006. ISBN 90 5260 217 4, paperback, € 39,90