Gepubliceerd in: Locomotie, zomer 2007

Is de directe democratie in Californië ontspoord?

door Arjen Nijeboer

De Amerikaanse staat Californië kent een referendumsysteem dat in radicaliteit niet onderdoet voor de Zwitserse directe democratie. Volgens critici zouden referenda in Californië tot allerlei wantoestanden hebben geleid. Het geval Californië is intussen tot het belangrijkste argument tegen directe democratie geworden. Maar is dat terecht?

Circa de helft van de Amerikaanse deelstaten heeft een uitgebreide vorm van directe democratie, waarmee burgers over nagenoeg elk onderwerp volksinitiatieven kunnen lanceren en parlementaire wetten blokkeren. Deze referendumsystemen werden meestal ingevoerd tussen 1898 en 1920, de ‘Progressive Era’ toen maatschappijhervormers oplossingen zochten voor de problemen die ontstonden door de industrialisatie en het moderne leven. Eén daarvan was het ontstaan van multinationals en een klasse van ‘nieuwe rijken’, die een zeer grote invloed op de politiek kregen. Directe democratie werd als een oplossing hiervoor gezien.

De Amerikaanse referendumsystemen zijn behoorlijk radicaal. Er zijn meestal geen opkomstdrempels en de uitslag is altijd bindend. Dat staat in schril contrast met de referendummogelijkheden in de meeste Europese landen, die dankzij hoge drempels en talloze uitzonderingen vaak papieren tijgers zijn. Al met al leeft 70 procent van de Amerikanen in een staat of stad waarin het referendum op volksinitiatief beschikbaar is. Hoewel Californië van alle deelstaten niet de meeste referenda houdt – dat is Oregon – geldt deze staat als typevoorbeeld van de Amerikaanse directe democratie. De reden is enerzijds het grote politieke en economische belang van die deelstaat binnen de VS, anderzijds de hoge vlucht – ook in financieel opzicht - die de Californische referendumcampagnes hebben genomen.

Van de invoering in 1911 tot 2000 werden in Californië maar liefst 275 referenda op deelstaatniveau gehouden. Daarnaast vonden nog vele duizenden referenda op lagere niveaus plaats. Er zijn geen uitgezonderde onderwerpen. Er is alleen een vormvereiste: er mogen geen twee verschillende onderwerpen in één voorstel staan. Iedereen die binnen 150 dagen voldoende handtekeningen (een percentage van de opkomst bij de laatste gouverneursverkiezingen, dat neerkomt op rond de één miljoen) inzamelt kan een wetsvoorstel op de agenda zetten.

Politici die zich tegen directe democratie verzetten, wezen in het verleden graag op de vermeende nadelen ervan in Zwitserland, zonder dat zij daar overigens veel van afwisten. De laatste jaren is er echter zoveel bekend geworden over het Zwitserse systeem, dat die argumenten geen stand meer houden. Zo bleek dat het referendum in Zwitserland vaak juist een ‘progressieve’ werking heeft, dat begrotingstekorten juist het laagst zijn in die kantons die referenda over de begroting toestaan, dat vèrgaande maatregelen ter beperking van immigratie en asiel juist vaak dankzij referenda sneuvelden, enzovoort.
Daarom richten politici zich nu op het geval Californië: dat zou aantonen dat referenda maar beter vermeden kunnen worden. Maar zijn die negatieve effecten er wel?

Big Money
Het eerste argument luidt dat kapitaalkrachtige groepen de Californische referenda volledig naar hun hand kunnen zetten. Nu staat het buiten kijf dat er vanaf het begin van de directe democratie veel geld rondgaat in Californische referendumcampagnes. Dit wordt zowel besteed aan reclame (met name tv-spots) als aan professionele handtekeningeninzameling: in Californië halen firma’s voor ongeveer één miljoen dollar het benodigde aantal handtekeningen op. In 1998 werd in 44 Amerikaanse deelstaten in totaal 400 miljoen dollar aan referendumcampagnes uitgegeven, waarvan 250 miljoen dollar in Californië alleen. Dit laat overigens gelijk zien dat Californië binnen de VS tamelijk uniek is. Hoewel andere staten evenveel of meer referenda houden, geven zij slechts een fractie van de Californische hoeveelheid geld aan campagnes uit.

Bekende commentatoren als Fareek Zakaria en David Broder hebben veel aandacht gekregen met populair geschreven boeken waarin zij, vaak op basis van één of enkele, een somber beeld schetsten over de dominantie van economische belangengroepen. Systematisch empirisch onderzoek deden zij echter niet. Dat is voor het eerst op grote schaal gedaan door politicologe Elizabeth Gerber. Zij bekeek in haar studie “The populist paradox” (1999) de geldstromen van 168 Californische volksinitiatieven. In tegenstelling tot wat critici beweren, blijken economische machten er relatief zelden in te slagen om via een referendum een door hen gewenste wet goedgekeurd te krijgen. Initiatieven die overwegend financieel gesteund werden door individuele burgers worden bijna twee keer zo vaak aangenomen als initiatieven die overwegend financieel gesteund worden door economische belangengroepen (in werkelijkheid is het aantal volksinitiatieven dat volledig door economische belangengroepen respectievelijk individuele burgers wordt gesteund zeer klein). Gerber concludeert: “Het empirische bewijs levert een verdere basis voor het verwerpen van de bewering dat economische belangengroepen beleid opkopen via de directe democratie.” (p. 138)

De politicologen Donovan, Bowler, McCuan en Fernandez vonden in 1998 dat, terwijl 40 procent van alle Californische volksinitiatieven in de periode 1986-1996 werden aangenomen, slechts 14 procent van de volksinitiatieven van de zijde van kapitaalkrachtige ‘special interests’ werden aangenomen. “Onze gegevens laten zien dat deze inderdaad de moeilijkste volksinitiatieven zijn om in Californië aan de man te brengen, en dat geld dat door de voorstanders aan dit soort volksinitiatieven wordt besteed, grotendeels weggegooid is.”

Welke soort pizza
De politicoloog Matsusaka haalt in zijn studie “For the many or the few” (2004) bovendien het principiële argument aan dat elk referendumvoorstel dat als alternatief voor de bedoelingen van de ‘volksvertegenwoordiging’ wordt ingediend, de keuzemogelijkheden voor de kiezer vergroot, en hem aldus meer ruimte biedt om tot besluiten te komen die optimaal met zijn voorkeur overeenstemmen. Matsusaka vergelijkt dit met een gezin, waarin de vader (= ‘volksvertegenwoordiging’) eenzijdig ‘voorstelt’ welk soort pizza op tafel komt. Wanneer ook de moeder (= ‘kapitaalkrachtige belangengroep’) een pizza-voorstel kan indienen, waarna iedereen (ook de kinderen = de kiezers) kunnen stemmen over de voorstellen, dan kan daardoor de situatie van de kinderen nooit verslechten, ook al kunnen zijzelf geen voorstel indienen. De door de vader voorgestelde optie blijft immers voorhanden, doch indien moeder een beter idee heeft, kan dit bij de stemming de voorkeur krijgen. “Zo zien we dat wanneer iedereen in de familie het recht heeft om voorstellen te doen, dit in het voordeel van de meerderheid werkt. Deze conclusie blijft zelfs staan indien het recht om voorstellen te doen gereserveerd is voor bepaalde familieleden. (…) Zolang de voorstellen gefilterd worden door een verkiezing waaraan iedereen kan deelnemen, is de meerderheid alleen slechter af indien kiezers kunnen worden overtuigd om beleid goed te keuren dat tegen hun eigen belang ingaat.” (p. 12)

Dat laatste is inderdaad de verzwegen vooronderstelling van veel critici: dat burgers gemakkelijk overtuigd kunnen worden om tegen hun eigen principes of belangen te stemmen. Burgers moeten daarom beschermd worden tegen zichzelf, door hen zoveel mogelijk directe zeggenschap te onthouden. Dat is echter een zeer bedenkelijk argument -elke dictator ter linker- of rechterzijde heeft zijn greep naar de macht gelegitimeerd met de verwijzing naar dreigende machten die via de democratie misbruik van de argeloze kiezer maken.

Er is bovendien geen empirische basis voor. Matsusaka heeft (in dezelfde studie) nog op een andere manier getest of de inzet van het grote geld bij referendumcampagnes leidt tot een vertekening van de volkswil. Hij verzamelde een enorme hoeveelheid aan opinieonderzoeken over de hele twintigste eeuw en vergeleek deze met de uitkomsten van referenda. Het houden van opinieonderzoeken is relatief erg goedkoop en gaat niet gepaard met miljoenen kostende campagnes. In die zin speelt de vertekening van het geld niet. Zijn conclusie: “Voor ieder beleidsterrein dat ik heb kunnen onderzoeken, duwt het referendum of volksinitiatief het beleid in de richting die wordt geprefereerd door de meerderheid van de bevolking. Ik kon geen enkel bewijs vinden dat de meerderheid van de bevolking het oneens is met de beleidswijzingen die door het referendum op volksinitiatief worden veroorzaakt“ (p. xi-xii, cursivering in het origineel).

Budgettaire ontwrichting
Een andere bewering is dat directe democratie in Californië tot ontwrichting van de begroting heeft geleid. Er is onder andere beweerd dat het grootste deel van de Californische staatsbegroting door referendumuitkomsten is vastgelegd en dat de introductie van nieuwe belastingen volledig aan banden is gelegd, waardoor politici nauwelijks nog beleidsruimte hebben. Matsusaka onderzocht deze claim nauwgezet en concludeerde dat, na bijna een eeuw directe democratie, 68 procent van de overheidsbegroting geheel onaangetast is gelaten door referendumuitkomsten en dat de ruimte om nieuwe belastingen in te voeren nauwelijks is beperkt.

Welk effect directe democratie op belastingen en uitgaven heeft, kan alleen gemeten worden in een vergelijking tussen staten. Matsusaka heeft daarom nagenoeg alle beschikbare data over belastingen, begrotingen en uitgaven voor de Amerikaanse deelstaten over de gehele 20e eeuw verzameld en geanalyseerd. De laatste decennia blijken staten met het volksinitiatief op staatsniveau 4 procent minder uit te geven dan staten zonder. Verder blijkt dat hoe gemakkelijker het is om een volksinitiatief te lanceren, hoe groter het effect is: bij staten met de laagste handtekeningendrempel waren de staatsuitgaven 7 procent lager dan bij staten zonder volksinitiatief, terwijl het effect bij staten met de hoogste handtekeningendrempels bijna nul was. Op lokaal niveau leidde het volksinitiatief tot hogere uitgaven, maar alles bij elkaar genomen is het netto-effect een daling van de staatsuitgaven.

Directe democratie leidt ook naar lagere belastingen. Indien in een bepaalde staat het referendum op volksinitiatief voorhanden is, leidt dit gemiddeld, voor een gezin van vier personen, tot een belastingsvermindering van $534. Dit komt overeen met ongeveer 4% van de staatsinkomsten. Het is een significant, maar in absolute termen geen dramatisch verschil, en men kan op basis hiervan zeker niet stellen dat de staat onbestuurbaar wordt.

Hoewel dus zowel de overheidsuitgaven als de belastingen dalen, is het netto effect dat begrotingstekorten dalen. De economen Feld en Kirchgässner onderzochten in 1999 welk effect verplichte referenda over de begrotingen hebben in 131 van de grootste Zwitserse steden en gemeenten (in veel Zwitserse gemeenten en kantons moeten begrotingen, evenals losse uitgaven boven een bepaald niveau, afzonderlijk goedgekeurd worden door verplichte referenda). Ze kozen ervoor om gemeenten te vergelijken, in plaats van kantons, omdat gemeenten meer speelruimte hebben op begrotingsgebied. Ze vonden dat de aanwezigheid van verplichte referenda over de begroting een fors dalend effect had op begrotingstekorten. Eerder hadden Kiewit en Szakaly dezelfde conclusie getrokken voor de Verenigde Staten.

Overigens is het zeker niet zo dat indien belastingissues op de agenda staan, burgers per definitie kiezen voor lagere belastingen. De Amerikaanse politicoloog Piper heeft alle 130 volksinitiatieven over belastingen in Amerikaanse deelstaten van 1978 tot 1999 in kaart gebracht. Van de 130 volksinitiatieven wilden 86 een belastingverlaging, 27 wilden een belastingverhoging, en 17 waren fiscaal neutraal. Van de belastingverlagende volksinitiatieven werd 48 procent goedgekeurd, dus minder dan de helft. Van de belastingverhogende volksinitiatieven werd 39 procent goedgekeurd. Het verschil tussen deze twee is dus beperkt, en ze cirkelen rond de gemiddelde slagingskans van volksinitiatieven in de Verenigde Staten, die 41 procent bedraagt.

Tot aftreden dwingen
In Californië bestaat ook de recall. Daarmee kunnen burgers via handtekeningen een zittende gouverneur tot aftreden afdwingen. De recall kreeg grote aandacht toen in oktober 2003 op deze wijze gouverneur Gray Davis werd vervangen door de acteur Arnold Schwarzenegger. Critici suggereerden daarop dat het dankzij de recall schering en inslag is dat populaire lieden serieuze politici verdrijven als het grote geld maar achter ze staat en zij voldoende anti-politieke gevoelens kunnen wekken.

De werkelijkheid is genuanceerder. Ten eerste is de inzet van de recall op deelstaatniveau zeer schaars. Hoewel 15 staten de recall kennen op deelstaatniveau, vaak al een eeuw lang, is slechts één keer eerder (North Dakota, 1921) een gouverneur op die manier tot aftreden gedwongen. Op lokaal niveau komt de recall vaker voor (36 deelstaten kennen de lokale recall), maar ook daar krijgt de politicus in de meeste gevallen steun van de meerderheid: raadsleden overleven in 70,8 procent de recall-stemming en burgemeesters in maar liefst 82,4 procent.

De recall werd niet zo maar aangegrepen. Davis werd van alle kanten bekritiseerd hoe hij de beruchte energiecrisis -met enorme prijsstijgingen en om de haverklap stroomuitval- had aangepakt. Het meeste kwaad bloed zette Davis echter door zijn gedraai over de financiën.Tijdens de verkiezingscampagne in november schilderde Davis een rooskleurig beeld van de financiële situatie van Californië, viel iedereen aan die over bezuinigen sprak en sloot belastingverhogingen categorisch uit. Vlak na zijn herverkiezing maakte Davis echter een recordtekort van 32 miljard dollar bekend (meer dan het tekort van alle andere Amerikaanse staten samen, terwijl er 2 jaar geleden nog een fors overschot was) evenals een nieuw pakket belastingen ter waarde van 8 miljard dollar. Ofwel, Davis had gejokt.

In werkelijkheid was het juist Gray Davis die door het grote geld werd gesteund. De Los Angeles Chamber of Commerce en de California Business Roundtable, twee van de belangrijkste spreekbuizen van het Californische bedrijfsleven in Californië, stonden zowel bij zijn herverkiezing als bij de recall achter Davis. Bij zijn herverkiezing had Davis maar liefst 70 miljoen dollar in kas, veel meer dan zijn opponent. Het feit dat een acteur de plaats van Davis innam, is niet inherent aan de recall, maar is gewoon ‘the American way’. Hoewel de VS op nationaal niveau geen enkele vorm van referendum kennen, kon de acteur Ronald Reagan er president worden. Het enige terechte punt van kritiek is dat het mogelijk is dat een gouverneur moet vertrekken omdat hij bij een recall slechts 40% van de stemmen achter zich heeft, terwijl zijn opvolger met bijvoorbeeld slechts 20% van de stemmen wordt verkozen, omdat er vele kandidaten zijn met slechts één stemronde.

Hervormingen
Er zijn zeker hervormingen van het Californische referendumsysteem denkbaar. Ten eerste worden alle Californische referenda gebundeld en om de twee jaar tegelijk ter stemming gebracht. Daardoor moeten kiezers tegelijk over tientallen onderwerpen beslissen. Via het referendum heeft een meerderheid van de Californiërs zich al herhaaldelijk uitgesproken voor een wettelijk maximum aan campaign spending. Deze uitspraken worden echter steeds door de rechtbanken vernietigd, omdat zij het in strijd achten met het grondwettelijke recht op vrije meningsuiting. In Zwitserland zijn beide zaken anders geregeld: daar vinden vier tot vijf keer per jaar stemdagen plaats waarop referenda worden gebundeld, en is de rol van het geld en de praktijk beperkt via een wettelijk verbod op politieke reclame via massamedia (het grootste deel van de Californische campagnebudgetten wordt aan tv-spots uitgegeven). Bij de recall zou er een extra stemronde kunnen worden ingevoegd waarin de kandidaten met de meeste steun tegen elkaar uitkomen, zodat het niet kan gebeuren dat iemand gouverneur wordt zonder een meerderheid van de kiezers achter zich te hebben.

Bij dit alles moeten we ons beseffen dat de politieke cultuur van de VS nu eenmaal heel anders is dan de Europese, resp. Nederlandse. Als Nederland een soortgelijk referendumsysteem zou hebben als Californië (of Zwitserland), zou het er bij ons toch heel anders aan toegaan, eenvoudig omdat onze (politieke) cultuur heel anders is. Intussen kan niemand die zich aan de feiten houdt, serieus beweren dat Californië op de rand van de afgrond staat dankzij de referenda.

Dit artikel is gebaseerd op het nieuwe boek van Jos Verhulst & Arjen Nijeboer, “Directe democratie: feiten, argumenten en ervaringen omtrent het referendum” (Brussel, 2007).